Масштабный инвестиционный проект: земельный участок без торгов
Масштабный инвестиционный проект — это правовой механизм, который позволяет юридическому лицу получить земельный участок в аренду без аукциона на основании акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Он закреплён в подпункте 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ и применяется для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения либо для реализации масштабных инвестиционных проектов при условии, что объект или проект соответствует критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации. Ключевое следствие этой конструкции: единых федеральных критериев масштабности нет, планку задаёт регион, и в соседних субъектах она может отличаться в разы. Механизм рассчитан на компании с подтверждаемым капиталом и готовым проектом, а не на попытку зарезервировать землю на будущее. Ниже разобраны норма, критерии, процедура, обязательства инвестора и отдельно — гостиничные и туристические проекты, для которых этот путь часто оказывается единственным способом получить землю у государства.
Что это за механизм и на чём он основан
По общему правилу земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду на торгах. Статья 39.6 Земельного кодекса РФ перечисляет исключения, и одно из них — подпункт 3 пункта 2: договор аренды заключается без проведения торгов при предоставлении земельного участка юридическому лицу в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации.
В этой формулировке зашита вся конструкция. Заявитель — только юридическое лицо. Основание — акт высшего должностного лица региона, то есть губернатора, главы республики или мэра города федерального значения. Цель — либо социально-культурный и коммунально-бытовой объект, либо масштабный инвестиционный проект. И обязательное условие — соответствие критериям регионального закона.
Смысл нормы в размене. Государство отказывается от конкурентной процедуры и от роста арендной платы на торгах, а взамен получает объект, который иначе не появился бы: производство, логистический комплекс, школу, поликлинику, отель. Инвестор получает землю без борьбы с конкурентами, но принимает на себя обязательства по срокам, объёму вложений и назначению объекта, зафиксированные в договоре.
Рядом в той же статье есть похожее основание федерального уровня — предоставление участка в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации по критериям, установленным Правительством. На практике подавляющее большинство проектов идёт по региональному основанию, и именно о нём речь дальше.
Кто устанавливает критерии масштабности и почему они разные
Земельный кодекс сознательно не определяет, какой проект считается масштабным. Он отсылает к законам субъектов Российской Федерации, и это не пробел, а решение законодателя: регион лучше знает свою экономику, дефицит земли и потребность в конкретных объектах. Для Москвы и Московской области участок под застройку — редкий и дорогой ресурс, для регионов с оттоком населения — инструмент привлечения инвестора. Одинаковая планка в обеих ситуациях работала бы плохо.
Отсюда практическое следствие, которое чаще всего упускают: универсального ответа на вопрос «какой объём инвестиций нужен для масштабного проекта» не существует. Проверять нужно закон конкретного субъекта в его действующей редакции: критерии регулярно пересматривают, причём в обе стороны — где-то поднимают порог инвестиций и сужают перечень отраслей, где-то, наоборот, снижают требования, чтобы привлечь инвестора. Мы не приводим здесь конкретных цифр по регионам умышленно: устаревшая цифра в правовом тексте опаснее её отсутствия.
Искать региональный акт следует в связке из двух документов. Первый — закон субъекта, который устанавливает сами критерии масштабности. Второй — постановление регионального правительства или администрации, которое задаёт порядок рассмотрения заявлений: состав документов, уполномоченный орган, работу межведомственной комиссии, сроки. Оба документа публикуются на официальном интернет-портале правовой информации и, как правило, на сайте профильного министерства — имущественных отношений, экономического развития или инвестиций.
Для регионов с активным земельным оборотом — Московской области, Москвы, Краснодарского края, Ростовской, Свердловской, Новосибирской областей, Республики Башкортостан — региональные критерии обновлялись неоднократно. Поэтому редакцию нужно сверять на дату подачи заявления, а не опираться на статьи и обзоры прошлых лет.
Какие критерии встречаются в региональных законах
Несмотря на разброс формулировок, набор критериев по стране довольно устойчив. Первый и главный — минимальный объём капитальных вложений в проект, иногда дифференцированный по муниципальным образованиям: для отдалённых районов планка ниже, чем для областного центра и пригородов. Второй — количество создаваемых рабочих мест, часто с требованием сохранять их в течение нескольких лет после ввода объекта.
Третий критерий — отраслевой. Регион перечисляет направления, проекты в которых вообще могут признаваться масштабными: обрабатывающая промышленность, агропромышленный комплекс и переработка, логистика и складская инфраструктура, объекты образования, здравоохранения, спорта и культуры, инженерная и коммунальная инфраструктура, туризм и гостиничное дело. Проект вне этого перечня не проходит независимо от суммы вложений.
Четвёртая группа — обязательства инвестора: срок начала и окончания строительства, ввод объекта в эксплуатацию, использование участка строго по назначению, отчётность перед уполномоченным органом, отсутствие налоговой задолженности и признаков банкротства у заявителя. Требований к содержанию самих критериев Земельный кодекс не устанавливает — он лишь отсылает к законам субъектов. Поэтому условие в пользу публичной стороны для проектов со строительством многоквартирных домов — передача части жилых помещений или площадей в государственную или муниципальную собственность либо обеспечение жильём граждан, чьи права как участников долевого строительства нарушены, — встречается только там, где его ввёл региональный закон: такие условия есть, например, в Московской области и Москве, а доля и форма обязательства от субъекта к субъекту различаются вплоть до полного отсутствия, и регионы их пересматривают. Если ваш проект жилой, это условие нужно искать в действующей редакции закона своего субъекта и считать в экономике проекта с самого начала, а не исходить из того, что оно обязательно везде.
Оценивая свой проект, полезно сразу разложить его по этим четырём осям: отрасль, деньги, люди, обязательства. Если хотя бы по одной оси проект не дотягивает, разумнее скорректировать конфигурацию — расширить состав объектов, добавить производственную часть, пересмотреть очерёдность — чем подавать заявление в расчёте на снисхождение комиссии.
Процедура признания проекта масштабным и сроки
Процедура делится на две части, и это важно понимать до старта. Сначала регион признаёт проект масштабным и принимает акт высшего должностного лица, затем участок предоставляется по общему порядку Земельного кодекса — заявление о предоставлении участка без торгов, проверка оснований для отказа, подготовка и подписание договора аренды по правилам статей 39.14–39.17 ЗК РФ.
Первый этап начинается с обращения в уполномоченный орган субъекта. Комплект обычно включает заявление, сведения о юридическом лице и его бенефициарах, бизнес-план с финансовой моделью, график реализации по этапам, подтверждение источников финансирования, сведения о рабочих местах и прогноз налоговых поступлений, а также данные об испрашиваемом участке — кадастровый номер или схему расположения, если участок ещё предстоит образовать. Заявление рассматривает межведомственная комиссия или инвестиционный совет региона; по итогам готовится проект распоряжения.
Формальные сроки рассмотрения в региональных порядках обычно составляют от тридцати до девяноста дней. Фактический срок всего пути длиннее: подготовка документов, образование участка и постановка на кадастровый учёт, при необходимости изменение вида разрешённого использования или внесение изменений в правила землепользования и застройки — каждая из этих процедур измеряется месяцами. Реалистичный горизонт от первой встречи с регионом до подписания договора аренды — от четырёх месяцев до года, а в сложных случаях больше.
Отказ возможен на любом этапе. На первом — по несоответствию критериям, недостоверности сведений, отсутствию бюджетного или градостроительного смысла в проекте. На втором — по основаниям статьи 39.16 ЗК РФ: участок предоставлен другому лицу, изъят из оборота, не соответствует по виду разрешённого использования, на нём расположены чужие объекты. Признание проекта масштабным — это решение региона, принимаемое по усмотрению, а не право заявителя, которое можно потребовать в суде при формальном соответствии критериям.
Обязательства инвестора и последствия их нарушения
Договор аренды по этому основанию не похож на обычный. В него переносятся параметры проекта: объём инвестиций, сроки начала и завершения строительства, дата ввода объекта в эксплуатацию, количество рабочих мест, назначение возводимого объекта, порядок и периодичность отчётности. Срок аренды определяется по статье 39.8 ЗК РФ, и для этого случая в ней есть специальное правило: согласно подпункту 8.5 пункта 8 статьи 39.8 ЗК РФ договор заключается на срок реализации масштабного инвестиционного проекта, указанного в подпунктах 2 и 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ. То есть срок аренды не берётся из общего интервала «от трёх до десяти лет», установленного для строительства, а привязан к сроку самого проекта — тому, который заявлен в графике реализации и зафиксирован в распоряжении и договоре. Практическое следствие: график, который вы подаёте вместе с бизнес-планом, фактически определяет и срок вашей аренды — заниженный придётся продлевать, завышенный — обосновывать перед регионом.
Распоряжение таким участком существенно ограничено — но не общей нормой Земельного кодекса, а региональным порядком и условиями самого договора. Прямого федерального запрета здесь нет: по пункту 9 статьи 22 ЗК РФ при аренде государственного или муниципального участка на срок более пяти лет арендатор по общему правилу вправе передать свои права и обязанности по договору третьему лицу, уведомив арендодателя. Зато региональные акты, как правило, требуют включить в договор аренды запрет передавать участок в субаренду и уступать права по договору до подтверждения завершения проекта, а нередко и запрет подавать заявление о выкупе участка до этого момента, и суды исходят из недопустимости обхода торгов. Эти условия нужно читать в проекте договора до подписания: попытка обойти их через смену стороны договора или сложные корпоративные конструкции легко становится поводом для спора и для постановки вопроса о расторжении. Использование участка не по заявленному назначению — самостоятельное нарушение, даже если строительство фактически идёт.
При срыве обязательств региональные порядки предусматривают исключение проекта из перечня масштабных, а договор — неустойку и право арендодателя требовать досрочного расторжения. Далее применяются общие механизмы расторжения договора аренды и прекращения прав на участок, предусмотренные Земельным и Гражданским кодексами. Судебная практика по таким спорам сформировалась, и суды исходят из того, что участок был передан без конкурентной процедуры именно под конкретные обязательства.
После ввода объекта в эксплуатацию у собственника здания появляется исключительное право на приобретение участка в собственность или в аренду по статье 39.20 ЗК РФ. Но рассчитывать на это как на заранее гарантированный результат не стоит: многое зависит от назначения объекта, площади застройки относительно площади участка и региональных ограничений на выкуп. Выкуп нужно планировать как отдельную задачу, а не как автоматическое продолжение проекта.
Чем это отличается от аукциона и других оснований аренды без торгов
От аукциона отличие очевидное: нет конкуренции за участок и нет роста цены в ходе торгов. Арендная плата определяется расчётным способом по региональной или муниципальной методике, а не по итогам шага аукциона. Взамен инвестор теряет свободу: на торгах победитель получает участок практически без обязательств сверх обычных условий договора, здесь — с жёстко зафиксированным проектом, сроками и договорными ограничениями на передачу прав.
От других оснований аренды без торгов отличие тоньше и важнее. Большинство таких оснований в статье 39.6 ЗК РФ — это субъективное право конкретного лица: собственник здания вправе получить участок под ним, арендатор вправе продлить договор при определённых условиях, отдельные категории граждан имеют право на участок в силу закона. Отказ в этих случаях оспаривается по существу. Масштабный инвестиционный проект устроен иначе: соответствие критериям открывает возможность, но решение принимает регион, и элемент усмотрения здесь заложен в саму норму.
Есть и практическое отличие в подготовке. Для аукциона достаточно оценить участок и рассчитать цену. Для масштабного проекта требуется собрать проектную и финансовую документацию до того, как право на землю появилось, — то есть вложиться в проект, не имея участка. Это делает механизм рабочим для компаний с ресурсом и терпением и малопригодным для тех, кому земля нужна быстро.
Наконец, стоит различать этот механизм и специальные режимы поддержки инвесторов — особые экономические зоны, территории опережающего развития, соглашения о защите и поощрении капиталовложений. Они дают собственные земельные и налоговые преференции по отдельным федеральным законам и могут оказаться удобнее, если проект подходит по территории и профилю. Сравнивать варианты нужно до подачи документов.
Гостиница и туристическая база: рабочий пример
Инвестор в отель или базу отдыха почти всегда упирается в одну и ту же стену. Участков с видом разрешённого использования «гостиничное обслуживание» или «туристическое обслуживание» по классификатору видов разрешённого использования на торгах выставляется несопоставимо меньше, чем под индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства, склады и торговлю, а в интересной инвестору локации подходящий лот появляется редко и нерегулярно. Муниципалитеты формируют лоты под то, на что есть устойчивый спрос и понятная методика расчёта начальной цены. Привлекательные площадки на побережье, у воды и в горах либо уже распределены, либо находятся в лесном фонде, границах особо охраняемых природных территорий и зонах с особыми условиями использования, где обычный аукцион невозможен.
Поэтому для гостиничного и туристического проекта механизм масштабного инвестиционного проекта часто оказывается единственным реальным способом получить землю у государства. Условия прохождения те же, что и для остальных отраслей, но с региональной спецификой. Первое — туризм и гостиничное дело должны входить в перечень приоритетных направлений регионального закона; в курортных и туристически ориентированных субъектах это обычно так, во многих других — нет. Второе — объём инвестиций и рабочие места должны дотягивать до региональной планки, а гостиничный проект с небольшим номерным фондом до неё часто не дотягивает, и его укрупняют за счёт круглогодичной инфраструктуры: спа, конференц-части, спортивных объектов, объектов питания.
Регионы нередко добавляют для туристических проектов собственные условия: минимальный номерной фонд, круглогодичный режим работы, прохождение обязательной классификации средств размещения, обеспечение доступа к берегу, создание объектов общего пользования. Эти требования затем становятся обязательствами по договору аренды, поэтому оценивать их нужно на стадии финансовой модели, а не после подписания.
Отдельно проверяется сама площадка, и здесь одобрение проекта ничего не смягчает. Земли лесного фонда, особо охраняемые природные территории, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, полоса общего пользования вдоль береговой линии, зоны санитарной охраны курортов и источников водоснабжения накладывают ограничения на капитальное строительство, которые действуют независимо от статуса инвестиционного проекта. Разумный порядок действий — сначала проверить участок на пригодность по всем этим слоям, затем считать экономику, и только потом идти в регион с заявлением.
Порядок действий
- 1Проверьте, кто будет заявителемМеханизм подпункта 3 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ работает только для юридических лиц. Индивидуальный предприниматель и физическое лицо участок по этому основанию не получат. Если проект ведёт ИП, потребуется создать или использовать компанию, и именно она станет стороной договора аренды и носителем обязательств.
- 2Найдите действующий закон своего субъектаКритерии масштабности установлены региональным законом, а не федеральной нормой. Ищите его на официальном портале правовой информации, в справочной правовой системе и на сайте профильного министерства субъекта — обычно это министерство имущественных отношений, министерство экономического развития или инвестиций. Проверяйте редакцию на дату обращения: критерии пересматривают, и в ряде регионов их ужесточали.
- 3Сопоставьте отрасль проекта с региональными приоритетамиБольшинство региональных законов допускают признание масштабным только для проектов из заданного перечня направлений: промышленность, логистика, агропереработка, социальная инфраструктура, туризм и гостиничное дело. Если ваш вид деятельности в перечень не входит, дальше идти бессмысленно — объём инвестиций сам по себе не заменит отраслевого соответствия.
- 4Посчитайте инвестиции так, чтобы цифру можно было проверитьРегион смотрит не на заявленную сумму, а на её подтверждаемость: смета, договор с генподрядчиком, кредитное решение банка, выписка о собственных средствах, оценка оборудования. Заранее решите, входят ли в объём инвестиций стоимость земли, проектирование, подключение к сетям и НДС — региональные акты трактуют состав затрат по-разному.
- 5Подберите участок и проверьте градостроительные документыНужен конкретный участок: категория земель, вид разрешённого использования, зона по правилам землепользования и застройки, предельные параметры застройки, наличие в генплане. Если ВРИ не соответствует планируемому объекту, потребуется изменение зонирования — это отдельная процедура и отдельные месяцы, которые нужно закладывать в график до подачи заявления.
- 6Убедитесь, что участок свободен от прав и обремененийЗапросите выписку из ЕГРН, проверьте наличие действующих договоров аренды, сервитутов, зон с особыми условиями использования территории, охранных зон сетей, водоохранных зон, границ ООПТ и лесного фонда. Участок, обременённый чужими правами или расположенный в зоне с запретом на капитальное строительство, не спасёт даже одобренный проект.
- 7Подготовьте бизнес-план под требования регионаКомиссия оценивает не качество презентации, а конкретику: график строительства с этапами и датами, количество создаваемых рабочих мест с разбивкой по годам, прогноз налоговых поступлений в региональный и местный бюджеты, источники финансирования. Формат и состав приложений обычно закреплены региональным порядком — соблюдайте его буквально.
- 8Заложите реальный срок и запасной сценарийОт подачи документов до подписания договора аренды в спокойном варианте проходит от четырёх месяцев до года, а при необходимости менять зонирование или образовывать участок — дольше. Планируйте финансирование с этим горизонтом и держите альтернативу: другой участок, другое основание предоставления или покупка участка на вторичном рынке.
Из-за чего отказывают
Считать признание проекта масштабным своим правом
Норма даёт региону возможность предоставить участок без торгов, а не обязанность это сделать. Соответствие критериям — необходимое условие, но не достаточное: акт принимает высшее должностное лицо субъекта, и в решении участвуют градостроительные, бюджетные и отраслевые соображения. Заявитель, который вложился в проектирование до получения ответа региона, рискует деньгами и временем. Правильная последовательность — предварительное обсуждение с уполномоченным органом, затем документы, затем расходы на проект.
Оценивать проект по критериям чужого региона
Типичная ошибка при выходе в новый субъект — перенести туда расчёт, сделанный по знакомому закону. Пороги инвестиций, требования к рабочим местам и перечни приоритетных отраслей устанавливаются отдельно каждым регионом и регулярно меняются. Проект, уверенно проходящий по критериям одного субъекта, в соседнем может не пройти по отрасли вовсе. Всегда проверяйте действующую редакцию регионального закона на дату подачи заявления.
Заявлять объём инвестиций «с запасом», не подтверждая его
Красивая цифра в бизнес-плане без сметы, кредитного решения, договоров с подрядчиками и подтверждения собственных средств вызывает у комиссии обратный эффект. При этом завышенный объём инвестиций затем переносится в обязательства по договору, и его придётся фактически подтверждать в ходе реализации. Заявляйте сумму, которую готовы освоить и доказать документами, а состав включаемых затрат сверяйте с региональным порядком.
Игнорировать градостроительный статус участка
Одобренный проект не меняет ни категорию земель, ни вид разрешённого использования, ни зону по правилам землепользования и застройки. Если участок расположен в зоне, где планируемый объект не допускается, или попадает в водоохранную зону, охранную зону сетей, границы ООПТ или лесного фонда, строить на нём не получится. Градостроительную проверку нужно проводить до подачи заявления, а не после подписания договора аренды.
Планировать перепродажу или переоформление участка
Механизм построен так, что обязательства исполняет лично тот инвестор, которому участок предоставлен: перенаём и передачу участка в субаренду для таких случаев ограничивают условия самого договора аренды и региональный порядок (прямого запрета для этого основания в Земельном кодексе нет), а суды видят в обходе этих условий обход торгов, — поэтому первым делом нужно прочитать эти пункты в проекте договора. Схема «получить землю без торгов и выйти из проекта» здесь не работает и создаёт риск расторжения договора. Смена бенефициаров и реорганизацию заявителя тоже стоит обсуждать с регионом заранее, а не ставить перед фактом.
Проверка участка
Присмотрели участок? Проверим его до подачи заявления
Пришлите кадастровый номер — посмотрим категорию, ВРИ, зону по ПЗЗ и ограничения. Участок в зоне с запретом на капитальное строительство не спасёт даже одобренный проект.
Номер есть в выписке ЕГРН и на публичной кадастровой карте. Ничего платить и ничего подтверждать не нужно.
Частые вопросы
Где найти критерии масштабного инвестиционного проекта для моего региона?
Критерии устанавливает закон субъекта Российской Федерации, поэтому искать нужно региональный акт, а не федеральный. Смотрите официальный портал правовой информации, справочную правовую систему и раздел об инвестиционной деятельности на сайте профильного министерства субъекта. Обычно связка состоит из двух документов: закон субъекта с критериями и постановление регионального правительства с порядком рассмотрения заявлений. Проверяйте дату последней редакции — критерии по Московской области, Москве, Краснодарскому краю, Ростовской, Свердловской, Новосибирской областям и Республике Башкортостан отличаются и между собой, и от собственных прежних версий.
Отличаются ли критерии в разных регионах и насколько сильно?
Отличаются существенно — это следствие самой конструкции нормы, которая отдаёт критерии на уровень субъекта. Различаются минимальный объём инвестиций, требования к рабочим местам, перечень приоритетных отраслей и набор дополнительных обязательств. В регионах с дорогой землёй и высоким спросом порог инвестиций выше, а перечень отраслей уже; в регионах, которые борются за инвестора, планка ниже. Поэтому расчёт, сделанный по критериям одного субъекта, к соседнему неприменим.
Может ли получить участок индивидуальный предприниматель?
Нет. Норма прямо говорит о предоставлении участка юридическим лицам, и практика толкует это буквально. Индивидуальному предпринимателю потребуется учредить или привлечь юридическое лицо, которое станет заявителем, арендатором и носителем обязательств по проекту. Учитывайте, что прямого запрета в Земельном кодексе нет, но перенаём и субаренду по такому договору обычно закрывают его собственные условия и региональный порядок, а суды исходят из недопустимости обхода торгов, — поэтому переоформить участок с одной своей компании на другую позже будет сложно, и эти условия нужно смотреть в региональном акте и проекте договора до подписания.
Сколько времени занимает признание проекта масштабным?
Рассмотрение заявления региональным органом и комиссией обычно укладывается в один–три месяца, но это только часть пути. К нему добавляются подготовка бизнес-плана и подтверждающих документов, образование участка, при необходимости изменение вида разрешённого использования, а после акта высшего должностного лица — процедура предоставления участка по статьям 39.14–39.17 Земельного кодекса. Реальный срок от старта до подписания договора аренды — от четырёх месяцев до года и больше.
Что будет, если инвестор не выполнит обязательства?
Последствия закреплены в договоре аренды и в региональном порядке: неустойка, требование о досрочном расторжении договора и изъятии участка, исключение проекта из перечня масштабных. Если строительство не начато или сорваны сроки ввода, орган власти вправе ставить вопрос о расторжении договора по общим основаниям Земельного и Гражданского кодексов. Практика по расторжению таких договоров существует, и суды учитывают, что участок был предоставлен без конкуренции именно под заявленные обязательства.
Можно ли получить по этому механизму участок под гостиницу или базу отдыха?
Да, если региональный закон относит туризм и гостиничное дело к приоритетным направлениям, а проект проходит по объёму инвестиций и остальным критериям субъекта. Для курортных и туристически ориентированных регионов это распространённая практика, и для инвестора она часто оказывается едва ли не единственным вариантом: подходящих участков с видом разрешённого использования «гостиничное обслуживание» в привлекательных локациях на торгах выставляют мало, поэтому перед подачей заявления имеет смысл проверить текущие аукционы в своём районе. Отдельно проверяйте расположение участка: земли лесного фонда, особо охраняемые природные территории, водоохранные зоны, береговая полоса и зоны санитарной охраны курортов накладывают ограничения, которые одобрение проекта не снимает.
Дальше по теме: все основания без торгов · аренда без торгов · участки под гостиницу на торгах